מכסות ייצוג לנשים: האם לנקוט בהעדפה מתקנת?

לפני כשנה הושבעה נחמה רונן כחברת כנסת מטעם מפלגת המרכז; בכך גדל מספר הנשים המכהנות כחברות כנסת ל-16, המספר הגבוה ביותר בהיסטוריה הפרלמנטרית של מדינת ישראל. עובדה זו עשויה אולי להעיד על מגמת שיפור בייצוג הנשים בבית המחוקקים הישראלי; אולם בהשוואה למרבית הדמוקרטיות המערביות זהו עדיין ערך נמוך למדי.

תת-הייצוג של הנשים במערכת הפוליטית הישראלית צורם עוד יותר לאור העובדה ששיטת הבחירות לכנסת היא יחסית, שיטה האמורה להקל על חדירתן של נשים לבתי המחוקקים, בניגוד לשיטות רוביות. מבט על לוח 1 מדגים זאת: ברוב המדינות המאכלסות את תחתית הרשימה יחד עם ישראל, מופעלות שיטות רוביות.

לוח 1: שיעור חברות הפרלמנט במדינות שונות (נכון לדצמבר 2001)

מדינה	אחוז הנשים מכלל חברי הבית התחתון
שוודיה	42.7%
דנמרק	38.0%
פינלנד	36.5%
הולנד	36.0%
נורווגיה	35.8%
גרמניה	31.7%
ניו-זילנד	30.8%
ארגנטינה	30.7%
דרום-אפריקה	29.8%
ספרד	28.3%
אוסטריה	26.8%
אוסטרליה	25.3%
בלגיה	23.3%
שוויץ	23.0%
קנדה	20.6%
פורטוגל	18.7%
בריטניה	17.9%
ארה"ב	14.0%
ישראל	13.3%
אירלנד	12.0%
צרפת	10.9%
איטליה	9.8%

מקור: www.ipu.org.

משתנה נוסף העלול להקשות על נשים להיכנס לבתי הנבחרים הוא התרבות הפוליטית, או ליתר דיוק - מידת שמרנותה של החברה ופתיחותה כלפי שילובן של נשים בעמדות השפעה; לכן, מדינות קתוליות שמרניות כמו אירלנד ואיטליה מצויות בחלק התחתון של הלוח. שמרנותה של החברה עשויה להסביר בצורה חלקית את תת-הייצוג של נשים בכנסת ישראל. לפחות שתי קבוצות חברתיות - ערבים וחרדים - מונות יחדיו יותר מרבע מן האוכלוסייה. בהתחשב בעובדה שהמפלגות הפוליטיות המייצגות את רוב האזרחים המשתייכים לקבוצות אלה אינן מעמידות נשים ברשימות מועמדיהן, אין תמה שאנו מוצאים מספר מצומצם כל כך של נשים בכנסת.

עם זאת, מבט אל המפלגות האחרות מגלה שגם בקרבן שיעור הנשים נמוך. בסיעת העבודה מכהנות כיום רק 5 נשים מתוך 23 חברים; בליכוד - 3 נשים מתוך 19 חברים. למעשה, רק מרצ מציגה שיעור נשים גבוה בהרכב סיעתה: 4 נשים מתוך 10 חברי הכנסת שלה. שיעורים נמוכים אלה ממחישים את העובדה כי שיטת הבחירות והפתיחות התרבותית כלפי נשים אינן מהוות ערובות להצלחתן של נשים להשתלב בפוליטיקה. הניסיון העולמי מלמד שייצוגן של נשים במוסדות פוליטיים אינו עולה כל עוד לא ננקטים צעדים פעילים על-ידי המדינה או על-ידי המפלגות.

הצעד השכיח והאפקטיבי ביותר להגברת ייצוגן של נשים בפרלמנטים הוא הצבת מכסות ייצוג (quotas) מינימליות. יישום מכסות הייצוג מופעל בשתי רמות: מכסות הנדרשות על-פי חוק מדינה או על-פי סעיפים חוקתיים, וכאלה המופעלות על-ידי תקנות מפלגתיות.

מכסות באמצעות סעיפים חוקתיים או חוקי מדינה:

בבלגיה עבר ב-1994 חוק שלפיו המפלגות נדרשות להציב ברשימת המועמדים שלהן מכסה מינימלית של 25% נשים. ב-1999 הועלתה המכסה לשיעור של 33%. למרות זאת, לוח 1 מגלה כי ייצוג הנשים בפרלמנט הבלגי אינו מן הגבוהים ונופל מן המכסה המינימלית.
הסיבה לכך היא שהחוק אינו מציין באיזה מיקום ברשימות המועמדים הנשים צריכות להשתבץ; כך שחלק מן המפלגות עוקפות את החוק על-ידי הצבתן של נשים במקומות לא-ריאליים. דיון ציבורי מתנהל כיום בבלגיה בדבר הצעד הבא שיש לנקוט כדי להגביר את ייצוג הנשים; חלופה של זיגזג (שיבוץ לסירוגין של גבר ואישה) נשקלת ברצינות.

בארגנטינה החוק דורש שהמפלגות יציבו ברשימות המועמדים שלהן לא פחות מ-30% נשים. החוק מציין בנוסף, בשונה מן המצב בבלגיה, כי הנשים ימוקמו בעמדות ריאליות, כלומר ישובצו לסירוגין בכל מקום שלישי ולא ירוכזו בתחתית הרשימה. מאז נכנס החוק לתוקפו חלה עלייה חדה בשיעור הנשים המיוצגות בפרלמנט: מ-6% ב-1991 ליותר מ-30% בבחירות 2001.

בצרפת חלו לאחרונה התפתחויות מעניינות בקשר לייצוג הנשים. ביזמת הסוציאליסטים תוקנה החוקה ב-1999, ונוסף לה סעיף האומר כי החוק יעודד נגישות שווה לנשים לזירה הפוליטית ולמשרות שאליהן נבחרים. תיקון זה סלל את הדרך לחקיקת חוק בחירות חדש, בלא חשש שבית המשפט החוקתי יפסוק כנגדו. לפי החוק, שנכנס לתוקפו באמצע שנת 2000, בכל הבחירות המתנהלות בשיטה יחסית (בחירות מקומיות, בחירות מחוזיות, בחירות לפרלמנט האירופי) על המפלגות להגיש רשימות מועמדים מאוזנות מינית או שיוכרזו כלא-תקפות. לגבי הבחירות לבית התחתון שמתקיימות לפי השיטה הרובית במחוזות חד-נציגיים ולכן אין בהן רשימות מועמדים, נתפרה טכניקה שונה: כל מפלגה תגיש מספר שווה של מועמדים מכל מין. אם ההפרש גדול מ-2% (כלומר מעל 51% גברים או נשים), המפלגה תיקנס על-ידי קיצוץ המימון המפלגתי בשיעור של מחצית מן ההפרש. לדוגמה: מפלגה שהציבה 58% גברים ו-42% נשים כמועמדיה, יקוצץ המימון המפלגתי שלה בשמונה אחוזים.

הבחירות הקרובות שייערכו ביוני יבחנו את האפקטיביות של סנקציה זו, כלומר האם תגרום לכך שהמפלגות אכן יציגו מועמדות רבות, דבר שיביא לעלייה משמעותית בייצוג הנשים בבית התחתון.

מכסות באמצעות המפלגות הפוליטיות:

המדינות הסקנדינביות היו הראשונות שנקטו מדיניות של העדפה מתקנת לנשים בשנות השבעים. בתחילה יושמה מדיניות זו על-ידי המפלגות הסוציאל-דמוקרטיות והירוקות; אולם לאחר מכן אימצו אותה גם מפלגות המרכז והימין, מלבד מפלגות ימין קיצוניות. היישום לא היה חד ופתאומי אלא מתון: שיעור המינימום של המכסה גדל בהדרגה, עד להצבתו ברוב המפלגות על 40%. בשוודיה, המדינה בעלת שיעור חברוֹת הפרלמנט הגבוה בעולם, רווחת במפלגות הפוליטיות שיטת הזיגזג לבחירת רשימת המועמדים לפרלמנט. שיטה זו מופעלת באחת משתי דרכים: הצבעה בשתי רשימות מועמדים נפרדות (גברים ונשים), אשר מהן מורכבת רשימה אחת לפי העיקרון של מועמד ומועמדת; או הצבעה לכל מועמד בנפרד, כך שאם נבחר גבר למקום הראשון ברשימת המועמדים, תיבחר אישה למקום השני ולהפך. בגרמניה המצב שונה במקצת, בשל שיטת הבחירות המעורבת שבה רק מחצית מחברי הפרלמנט נבחרים באמצעות רשימות מועמדים. מכסות הייצוג שהמפלגות מציבות נוגעות, אם כן, רק לרשימות המועמדים: הנוצרים-דמוקרטים דורשים שבכל רשימת מועמדים יופיעו לפחות שליש נשים; הסוציאל-דמוקרטים דורשים ייצוג של 40%, ואילו אצל הירוקים הייצוג שווה.

מכסות ייצוג הולמות במיוחד מדינות המשתמשות בשיטת בחירות יחסית. המצב שונה במדינות שפועלות בהן שיטות רוביות (שבהן אין רשימות מועמדים, ובכל מחוז נבחר רק מועמד אחד), ומחייב מנגנון שונה במצקת להבטחת ייצוגיות של נשים. בבריטניה, המועמדים המפלגתיים נקבעים על-ידי הסניפים המקומיים של כל מחוז בחירה. לאחר תהליך סינון מוקדם של מוסדות המפלגה נותרת רשימה מצומצמת של מועמדים (short list), שהפעילים המקומיים בוחרים מתוכה את מועמד או מועמדת המפלגה באותו מחוז. מפלגה הלייבור הייתה החלוצה בהנהגת צעדים לקידום נשים. לאחר התבוסה בבחירות 1992 החליטה ועידת המפלגה, בעידודו הנמרץ של טוני בלייר, שבבחירות הבאות לפחות מחצית מהמחוזות שהמפלגה מחזיקה בהם יציגו short lists על טוהרת הנשים, דבר שיבטיח את מועמדותן של נשים רבות. צעד זה הביא לכך שלאחר בחירות 1997 קפץ שיעור הנשים מבין חברי הפרלמנט של הלייבור ליותר מ-24%, בהשוואה ל-14% בלבד טרם הבחירות.

שתי התפתחויות העיבו על הצלחה זו: ראשית, פסיקה של בית המשפט שטען כי ההעדפה המתקנת שנקטה המפלגה היוותה עבֵרה על חוק האפליה המינית (Sex Discrimination Act, 1975). בעקבות פסיקה זו התחייב הלייבור לתקן את החוק כך שלא יחול על הצבת מועמדים מטעם המפלגות. ואכן, החוק תוקן בראשית 2002 ופתח אפשרויות להעדפה מתקנת גם במפלגות אחרות. שנית, דווקא לאחר ההצלחה המרשימה בבחירות 1997, חלה בבחירות הבאות (יוני 2001) ירידה קלה במספר הנשים בלייבור ובפרלמנט הבריטי. הסיבה הייתה לאו דווקא חוסר הצלחה של נשים לזכות במועמדות, אלא מחסור בנשים שהציגו את מועמדותן. יש הטוענים שהמחסור נבע מכך שהשירות כחבר הפרלמנט הבריטי אינו ידידותי לנשים: תרבות הדיון היא של עימות ולא של קונסנזוס; שעות העבודה אינן הגיוניות ומקשות על נשים בעלות משפחה; קיימים גילויים סקסיסטיים כלפי חברות פרלמנט; ובנוסף - הדרך שבה התקשורת מציירת את פעילותן אינה מחמיאה.

גם בחלק מהמפלגות בישראל הונהגו מכסות ייצוג ("שריונים" בעגה הפוליטית הישראלית) לנשים, אם כי בערכים נמוכים בהשוואה למפלגות במדינות אחרות. כאשר ועדת הפריימריס של מפלגת העבודה דנה לפני בחירות 1992 על דרך הרכבת הרשימה, הכוונה המקורית הייתה להבטיח לנשים 20% מן המקומות הראליים. אולם אז עלו דרישות של קבוצות נוספות להבטחת ייצוג, ולבסוף החליט מרכז המפלגה להבטיח לנשים רק מקום אחד בכל עשירייה. בדיעבד ניכר כי שתי המפלגות הגדולות התיישרו מאז לפי החלטה זו, ובשתי מערכות הבחירות לכנסת שהתקיימו מאז שמרו על מכסה דומה.

ברשימת העבודה לכנסת ה-14 הוסיפה המכסה לעמוד על 10% (שוריינו מקומות 9, 18, 27 ו-37 ברשימת המועמדים) בשליש העליון של רשימת המועמדים. לולא שריון זה היו רק שתי נשים מצליחות להיכנס לכנסת ה-14. גם הליכוד אימץ ב-1996 מכסה דומה, כאשר שריין לנשים את המקומות 13, 23, 33 ו-36 ברשימתו. המיקומים הנמוכים האלה וההתחברות לרשימה משותפת עם צומת וגשר הביאו לכך שמתוך 32 חברי הכנסת של הליכוד, רק שתיים היו נשים.

ב-1999 חלה עלייה מסוימת במספר המקומות שהובטחו לנשים; אולם היא לא באה לידי ביטוי בגלל מספר המושבים הקטן שקיבלו שתי המפלגות הגדולות. בעבודה שוריינו עד למקום ה-30 ברשימה חמישה מקומות לנשים. בליכוד הצליחו להשתבץ ב-30 המקומות הראשונים חמש נשים - שיעור גבוה יותר מהבטחת הייצוג המינימלית שהוצבה בתקנון המפלגה טרם הפריימריס.

הצבת מכסות ייצוג מעוררת כמה שאלות עקרוניות, ופותחת פתח לטיעונים הבאים: שיטת המכסות היא עדיין מפלה, בכך שהיא עלולה לפגוע בגברים ולקדם משיקול מִגדרי מועמדות לא-ראויות על חשבון מועמדים ראויים; עלול להיווצר מצב שבו נשים ייאבקו ביניהן על המקומות המובטחים להן בזירה הנשית, במקום לשתף פעולה; בהצבת מכסות ייצוג מינימליות יש מן ההמעטה בערך המין הנשי, והיא עלולה להנציח מצב של קיפוח ושל הצגת הנשים כמגזר חלש הזקוק להגנה חיצונית; בחירה מתוך העדפה מתקנת מורידה מערכה של הנבחרת, בכך שהיא סובלת מדימוי של מי שהגיעה למקומה בחסד ולא בזכות.

טיעונים אלה חשובים לכשעצמם, אך אין בהם כדי להסתיר כמה עובדות בסיסיות: נשים עדיין מהוות מיעוט משמעותי בזירות הפוליטיות החשובות; במקומות שבהם יושמו מכסות ייצוג לנשים, ייצוגן השתפר בצורה משמעותית; ללא יישום העדפה מתקנת, לפחות כשלב ראשוני וזמני, סיכויי נשים להגיע לעמדות השפעה ולהוות מסה קריטית שתוכל להשפיע על מדיניות ועל תהליכי קבלת ההחלטות, קלושים למדי.

קישור למאמר במקורו בכתב העת פנים

הכתוב מבוסס על:

רהט, גדעון ונטע שר-הדר, איך נבחרים חברי הכנסת, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה, 1999.
Clark, L., "Gender Balance in Parliament," The Parliamentarian, Vol. 82 (4), 2001.
Dahlerup, D., "Using Quotas to Increase Women's Political Representation," in IDEA, Women in Parliament: Beyond Numbers, www.idea.int/women/parl/toc.htm
Russell, M., Women's Representation in UK Politics: What Can Be Done Within the Law, London: The Constitution Unit, 2000.