ממשלות מיעוט: הכלל או היוצא מן הכלל

בחודש יולי 1999 אישרה הכנסת את ממשלתו של אהוד ברק. בקואליציה היו חברות שבע מפלגות, והיא זכתה לתמיכה של 75 חברי כנסת. מאז פרשו רבות מן השותפות הקואליציוניות, כך שהממשלה הצטמצמה לממשלת מיעוט המורכבת משתי מפלגות בלבד ("ישראל אחת" - 26 ח"כים ומפלגת המרכז - 6 ח"כים - סך הכול 32 ח"כים).

ממשלת מיעוט היא ממשלה אשר מורכבת ממפלגה אחת או מקואליציה של מפלגות, ואשר מספר התומכים בה מבפנים מהווה פחות ממחצית מספר חברי הפרלמנט. ממשלת מיעוט מתקיימת מכוח קיומה של "תמיכה מבחוץ" מפלגות שאינן חברות באופוזיציה משמשות מעין פיגום עליו נשענת הממשלה,כך שהיא תוכל לתפקד למרות שהיא ממשלת מיעוט. מפלגות אלה מכונות לעתים "גוש חוסם", משום שהן מונעות את הפלת הממשלה.

לישראל מסורת של קואליציות רחבות וממשלות מיעוט הן מחזה נדיר, אולם ישנן דמוקרטיות פרלמנטריות שבהן ממשלות מיעוט הן הכלל ולא היוצא מן הכלל. לייפהרט (1999) בחן את אופי הקואליציה ב-32 דמוקרטיות, ומצא שבמקרים בהם אין מפלגה אחת בפרלמנט שהיא בעלת רוב, קואליציה זוכה מינימלית (minimal winning coalition) הורכבה רק ב-39 אחוז מן המקרים, ולעומת זאת ב- 27.3 אחוז מן המקרים היו ממשלות מיעוט (שהורכבו ממפלגה אחת או יותר) וב- 33.4 אחוז - ממשלות עודפות. עיון בהרכב ממשלות דנמרק מגלה שבין השנים 1998-1972 כל הממשלות היו ממשלות מיעוט. גם בנורווגיה ממשלות מיעוט הן מחזה שכיח. באיטליה בין השנים 1980-1974 שלטו ממשלות מיעוט. בכמה דמוקרטיות פרלמנטריות מכהנות כיום ממשלות מיעוט (ראה לוח 1).

לוח 1: דוגמאות לממשלות מיעוט המכהנות כיום בדמוקרטיות פרלמנטריות

מדינה	המפלגות המרכיבות את קואליציית המיעוט	מספר המושבים של ממשלת המיעוט בפרלמנט*	מספר חברי הקואליציה כאחוז מסך הכול חברי הפרלמנט
דנמרק	Social Democrats, SocialLiberals	70 (179)	39%
ישראל	מפלגת העבודה, המרכז	32 (120)	26.6%
נורבגיה	Norwegian Labor Party (DNA)	65 (165)	39.4%
ניו-זילנד	New Zealand Labor, Alliance	59 (120)	49%
שבדיה	Social Democratic, LaborParty (SDP)**	131 (349)	37.5%

* בסוגריים מופיעים מספר המושבים בפרלמנט.
** הקואליציה נתמכת מבחוץ על-ידי המפלגות Left Party 26 מושבים ו-Green Party 16 מושבים.

כיצד אפשר להסביר את הקמתן של ממשלות מיעוט? תאוריות קלסיות של קואליציות אינן מנבאות את הקמתה של ממשלת מיעוט (לדיון בתאוריות של קואליציות ראה פרלמנט, גיליון 24). אחד המשתנים המבניים שעשויים לעודד את הקמתן של ממשלות מיעוט הוא היעדר דרישה לאישור הרכב הממשלה על-ידי הפרלמנט לאחר הבחירות. די בכך שהרוב "יסבול" את ממשלת המיעוט מבלי שתידרש הסכמתו. זהו המצב הקיים במדינות סקנדינביה ובהולנד, בהן אכן יש שכיחות גבוהה יותר של ממשלות מיעוט. בישראל לעומת זאת קובע חוק יסוד: הממשלה (הישן והחדש) שעל הממשלה שהורכבה לאחר הבחירות לזכות באמון הכנסת. סעיף 3 ד’ לחוק יסוד הממשלה קובע: "דחתה הכנסת את הצעת ראש הממשלה בדבר הרכב הממשלה, רואים כאילו הביעה הכנסת אי-אמון בראש הממשלה. . ." דרישה מעין זו מפחיתה את הסיכוי להקמת ממשלת מיעוט.

אחד התמריצים לכינונה של ממשלת מיעוט מבוסס על ההנחה שלמרות שכל מפלגה שואפת להיות בשלטון, עדיין ייתכנו נסיבות שבהן תעדיף מפלגה מטעמים אלקטורליים "לשבת" תקופה מסוימת באופוזיציה. בשל העובדה שממשלות רוב קואליציוניות מחייבות פשרה מצד כל המפלגות, מפלגות חוששות פן ישלמו מחיר ביום הבחירות על התיישרותן עם הקו הקואליציוני הנוקשה. מפלגה שהיא הגדולה בפרלמנט, אך אינה זוכה לרוב, עשויה להעדיף לכהן כממשלת מיעוט כדי שתוכל לדבוק בדרכה וכך לנסות ולשמור על כוחה בבחירות הבאות.

ממשלת מיעוט עשויה להצטייר כממשלה נעדרת בסיס יציב. מעמד של ממשלת מיעוט מחייב חיפוש מתמיד אחרי תמיכה בפרלמנט לצורך אישור חוקים והכרעה על מדיניות. בפרלמנטים במדינות הסקנדינביות, בפרט בדנמרק, לא מזוהה גוש חוסם קבוע התומך בממשלה, ויציבותה נקנית בקואליציות אד-הוק המשתנות מעניין לעניין.
ממשלות מיעוט אינן בהכרח סימן למשבר. הדימוי של ממשלות מיעוט כחלשות, ארעיות וחסרות יכולת לקבל החלטות אינו מדויק. בנורבגיה למשל מאופיינות ממשלות המיעוט ביציבות, למרות שרוב ממשלות המיעוט הורכבו ממפלגה אחת.

גורמים שונים עשויים לייצב את מעמדה של ממשלת המיעוט, אם כי נראה שנכונה ההנחה לפיה ככלל ההישענות על מפלגות שאינן חברות בממשלה כרוכה בסיכון רב יותר בהשוואה לממשלה קואליציונית קבועה בעלת רוב. יציבותה של ממשלת מיעוט יכולה להיגזר מהיותה של הקואליציה במרכז, כאשר האופוזיציה ממוקמת משני עבריה.
במקרה כזה יכולה הממשלה להעביר הכרעות כאשר היא נשענת על קולות האופוזיציה מאחד הקטבים. הדרישה שהצבעת אי-אמון תהיה קונסטרוקטיבית עשויה גם היא במקרים מסוימים להאריך את תוחלת החיים של ממשלת מיעוט. לפי דרישה זו (שמצויה בחוקת גרמניה למשל), אפשר להצביע אי-אמון רק כאשר קיימת אפשרות להקים ממשלה חלופית. אם האופוזיציה שסועה ומקוטבת, הסיכוי להרכיב קואליציה חלופית קטן יותר, וכך יכולה ממשלת המיעוט להמשיך ולעמוד על כנה.

מהם מקורות הלגיטימציה של ממשלת מיעוט בדמוקרטיה פרלמנטרית? כידוע, לגיטימציה של הממשל מצד הציבור היא אבן הראשה של המערכת הדמוקרטית. הלגיטימציה צומחת על קרקע התרבות הפוליטית. נראה שבמסגרת המסורת הדמוקרטית, ממשלת מיעוט היא ממשלה לגיטימית כמו כל ממשלה אחרת. יש הטוענים אף שהרוח הדמוקרטית באה לידי ביטוי בצורה מובהקת באופן התנהלותה של ממשלת מיעוט, משום שההכרעות על אודות מדיניות, שמתקבלות תחת שבטה של ממשלת מיעוט הן תוצאה של משא ומתן תמידי בכל עניין ועניין. באופן פרדוקסלי, ממשלת מיעוט סוללת את הדרך להסכמה כללית, ומאפשרת ביטוי פלורליסטי של דעות.

ישראל

בניגוד לדמוקרטיות פרלמנטריות כמו דנמרק ונורבגיה שבהן ממשלות מיעוט הזוכות לתמיכה אד-הוקית מבחוץ הן חזון נפרץ, הרי שבהיסטוריה הקואליציונית של מדינת ישראל השתרשה הנטייה להרחיב את הקואליציה ככל האפשר. ברוב הממשלות בישראל היו חברות יותר מפלגות מהנדרש להקמת "קואליציה זוכה מינימלית", משיקולים של הרחבת בסיס הלגיטימציה, נטייה לכוללנוּת ורצון לגשר על שסעים באמצעות שותפות קואליציונית. כל ממשלות ישראל, גם בהיותן ממשלות מיעוט, היו ממשלות קואליציוניות.

קיומה של ממשלת מיעוט הנשענת על תמיכה מבחוץ היא חזון נדיר בישראל, ובהיסטוריה של הפוליטיקה הישראלית תמיכה מעין זו באה לידי ביטוי בעיקר בעניינים אידאולוגיים ובהכרעות מדיניות מרחיקות לכת. כך למשל הסכמי קמפ-דיוויד והסכם חברון התקבלו בתמיכת האופוזיציה. גם הסכמי אוסלו א’ ואוסלו ב’ התקבלו בעת שלטונה של ממשלת מיעוט בראשות רבין.
על רקע המסורת הפוליטית של ממשלות רחבות צמח בישראל המושג של "ממשלה צרה". בדרך כלל הכוונה לממשלה שאינה ממשלת מיעוט, אך היא בעלת רוב פרלמנטרי זעום (למשל, רוב של 61). הממשלה שכונן יצחק שמיר לאחר כישלונו של "התרגיל המסריח" ב-1990 הייתה ממשלה צרה.
ממשלת המיעוט הראשונה הייתה הממשלה שכונן יצחק רבין ב-1974, לאחר פרישתה של ראש הממשלה גולדה מאיר. ממשלת מיעוט נוספת הייתה גם היא בראשות רבין - כאשר ב-1993 פרשה ש"ס מן הממשלה, ובקואליציה היו שותפות רק מפלגת העבודה ומר"צ. אולם ממשלה זו הצליחה לשרוד משום שזכתה לתמיכה מבחוץ של המפלגות הערביות. גם ממשלתו של פרס, אשר הוקמה לאחר רצח ראש הממשלה יצחק רבין, הייתה ממשלת מיעוט והורכבה מקואליציה בת 58 חברי כנסת. ממשלות מיעוט קמו לתקופות קצרות במהלך השנים: כך במשך פרק זמן מסוים לאחר פרוץ מלחמת לבנון הייתה ממשלת הליכוד ממשלת מיעוט, לאחר ששניים מחברי סיעת הליכוד פרשו ממנה. אולם הצטרפות שתי מפלגות (התחייה ותל"ם) השיבה לממשלה את הרוב.
התמיכה מבחוץ בממשלת המיעוט יכולה להגיע מ"מפלגות שוליים" אשר דבקה בהן תווית של מפלגות "מוקצות" שאינן נחשבות כשותפות לגיטימיות בקואליציה. מפלגות שוליים נחשבות, מנקודת המבט של המרכז, למפלגות קיצוניות. במערכת הפוליטית בישראל נשאו תווית זו חירות (עד 1967) ומק"י. יש מי שרואה במפלגות הערביות מפלגות שוליים ששיתופן בקואליציה אינו לגיטימי, וטוען שהישענות על קולות מפלגות אלה בהצבעות בכנסת היא לא-לגיטימית. ברור כי טענה מעין זו חותרת תחת אשיות הדמוקרטיה הישראלית. הפיכת נבחרי ציבור ללא-לגיטימיים לצורך קבלת הכרעות היא תופעה ממאירה שיש לבאר מן המערכת הפוליטית בישראל.
מקור אחר לתמיכה מבחוץ הוא מפלגות שמטעמים אלקטורליים או אידאולוגיים פרשו מן הקואליציה או שאינן מעונינות ליטול חלק בקואליציה אך תומכות בה מבחוץ בעניינים מסוימים. בממשלת המיעוט הנוכחית אנו רואים כי התמיכה מבחוץ מגיעה לא מ"מפלגות שוליים" אלא ממפלגות שהיו שותפות בקואליציה ותומכות בממשלה רק סביב תחום מסוים ("רשת הביטחון" של ש"ס, התמיכה של מר"צ בנושאים הקשורים לתהליך השלום).

אפשר שממשלת מיעוט נחשבת בישראל לרעה חולה, בעוד שבמדינות אחרות ממשלת מיעוט עשויה לשמש גשר להסכמה כללית, משום שבתרבות הפוליטית הישראלית הדמוקרטיה מתפרשת בעיקר כ"שלטון הרוב", דהיינו ברוח הדמוקרטיה הפרוצדורלית ולא המהותית.

ממשלת מיעוט אין משמעותה "שבירת הכלים" במשחק הדמוקרטי. ממשלת מיעוט היא תופעה פוליטית לגיטימית ברבות מן הדמוקרטיות הפרלמנטריות. נראה כי אין עוררין על כך שגם ממשלת מיעוט היא ממשלה לגיטימית מבחינה חוקית דמוקרטית לצורך קבלת הכרעות, ובכלל זה הכרעות מרחיקות לכת. לכנסת ולציבור יש כלים דמוקרטיים להתמודד עם הכרעות של ממשלת מיעוט (ולצורך העניין כל ממשלה) שהם מתנגדים לה. הפרלמנט יכול להפיל את הממשלה בהצבעת אי-אמון, והציבור יכול לומר את דברו בקלפי.
יחד עם זאת, יש להבחין בין ממשלת מיעוט הנשענת על קואליציות אד-הוק משתנות לבין ממשלת מיעוט אשר גורסת כי אין לה צורך ברוב הפרלמנטרי (אפילו הוא מזדמן) בכדי להתוות את מדיניותה. במקרה הראשון, ממשלת המיעוט מחזקת את רוח הפלורליזם הדמוקרטי במקרה השני, היא חותרת תחת אשיות הדמוקרטיה.

נראה שממשלות מיעוט הופכות שכיחות יותר גם בשל התופעה הפוליטית הכלל-עולמית של ירידה בכוחן של המפלגות הגדולות. התופעה שאנו עדים לה בישראל, ואשר מיוחסת בחלקה לשינוי שיטת הבחירות, היא מנת חלקן של מערכות פוליטיות במדינות דמוקרטיות רבות. בהיעדר מפלגות גדולות שסביבן מתגבשים גושים קואליציוניים, הופך המשחק הקואליציוני למורכב יותר ורב-משתני, ולובש אופי של קואליציות אד-הוק. ייתכן שגם בישראל מסמנת הממשלה הנוכחית את סיום עידן הקואליציות הרחבות.

קישור למאמר במקורו בכתב העת פנים

הכתוב מבוסס על:

Diamond, L., Political Culture and Democratic Consolidation, Estudio/Working Paper, 118, 1998.
Elklit, J., "The Danish March 1998 parliamentary election," Electoral Studies, Vol. 18, 1999, pp. 137-142.
Lijphart, A., Patterns of Democracy, New Haven and London: Yale University Press, 1999.
Moon, J., "Minority Governments in the Australian States: From Ersatz Majoritarianism to Minoritarianism?" Australian Journal of Political Science, vol. 30, 1995, pp. 142-163.
Storm, K., "Democracy, Accountability and Coalition Bargaining," European Journal of Political Research, Vol. 31, 1997, pp. 47-62.
The Economist, "Empty Vessels," July 22th 1999.

http://www.ecountries.com