הבטחת הכנסה צריכה להמשיך ולשמש מרכיב מרכזי של מערכת השירותים החברתיים, המרצת מובטלים להשתלב בעבודה צריכה להיעשות בעיקר באמצעות תמריצים ולא ע"י מניעת הכנסה.

שתיים מהמטרות העיקריות, שאותן ביקשה "מדינת הרווחה" להגשים, היו תעסוקה מלאה והבטחת הכנסה בסיסית לאזרחים. שתי מטרות אלה, הנתפסות עתה בעיני רבים כמנוגדות זו לזו, נחשבו בעבר כתואמות במידה רבה האחת את רעותה. החתירה לתעסוקה מלאה נועדה לאפשר לאזרחים לעבוד ולקיים עצמם מפרי עמלם ובאותה עת לתרום לחברה בה הם חיים. הסדרי הבטחת הכנסה נועדו לספק תחושת ביטחון ורמת חיים הולמת לאותם אזרחים מעטים, שמסיבות שאינן תלויות בהם כמו נכות, מחלה או אבטלה אינם יכולים לעבוד באופן זמני או קבוע. יתר על כן, תעסוקה מלאה נתפסה לא רק כערך חשוב בפני עצמו, אלא גם כתנאי חיוני למימוש המדיניות של הבטחת הכנסה לאותו מיעוט, שבעל כורחו אינו יכול לעבוד וזאת מכיוון שמצב של תעסוקה מלאה מאפשר למדינה לגייס משאבים ולממן ללא קושי את תשלומי הבטחת ההכנסה לאזרחים שאינם מועסקים. התפישה בדבר קיומה של הלימה בין שתי המטרות נבעה אף מההכרה, שהאזרחים מעדיפים לקיים עצמם מעבודה ולא מסיוע ממשלתי וכי אלו מביניהם שאינם עובדים, נאלצים לעשות כך.

אין תימה על כן, שחשיבות התעסוקה והעדפתה על פני אבטלה הודגשה על-ידי הוגי דעות ליברלים וסוציאליסטים, שהציבו את התעסוקה המלאה כאחד מיעדיה המרכזיים של מדינת הרווחה, שהתפתחה לאחר מלחמת העולם השנייה. גם בישראל הושם שנים רבות דגש על חשיבות ערך העבודה. ערך זה אף זכה למקום מרכזי באידיאולוגיה של תנועת העבודה. על כן, אין להתפלא שחקיקת חוק ביטוח אבטלה נמשכה זמן רב ולוותה בהסתייגויות ובהיסוסים רבים של חברי כנסת ופקידי ממשלה, שנבעו מהתנגדות עקרונית להפעלת הסדרים, שבמסגרתם אזרחים שמסוגלים לעבוד ואינם עובדים מקבלים תשלומי ביטוח אבטלה או הבטחת הכנסה. התפישה השלטת במדינות רווחה רבות הייתה, אפוא, שהסדרי הבטחת ההכנסה מיועדים מעיקרם לאזרחים, שמסיבות שאינן בשליטתם אינם יכולים לעבוד באורח קבוע או זמני. ההנחה הייתה, שמספרם של אנשים אלה יהיה מצומצם וכי על כן לא יהיה קושי לממן בעבורם את תשלומי הבטחת ההכנסה.

ההלימה בין שתי המטרות החלה להישחק ולהתערער במחצית הראשונה של שנות ה-70, כתוצאה מהמיתון הכלכלי החריף, שהתפתח ברבות ממדינות הרווחה והביא לגידול באבטלה. במקביל לגידול זה חלו במדינות רווחה רבות שינויים דמוגרפיים וחברתיים, שבעקבותיהם גדל מספר הזקנים ואוכלוסיות נוספות, כמו משפחות חד-הוריות נזקקו לסיוע ממשלתי. תהליכים כלכליים, דמוגרפיים וחברתיים אלה הביאו מחד גיסא, לעלייה תלולה בתשלומי ההעברה, שנועדו לסייע למובטלים ולאוכלוסיות נזקקות נוספות ומאידך גיסא, הקשו על המדינות לממן את ההוצאה ההולכת וגדלה להבטחת הכנסה. תהליכים אלה אף לוו במדינות שונות בהתעוררות גישות ניאו-ליברליות, שביקרו בחריפות את המעורבות הממשלתית המקיפה בתחום הרווחה, תוך שהטילו ספק בתרומתה.

שינויים אלה העלו לדיון ציבורי את השאלה, האם על המדינה להמשיך ולהיות אחראית למימון תשלומי הבטחת הכנסה למובטלים, למשפחות חד-הוריות ולאוכלוסיות נוספות או שמא עליה לנקוט בצעדים כדי להביא לשילובם של מקבלי סיוע רבים ככל האפשר בעולם העבודה. ואכן, בשנות התשעים הלכה וגברה, במרבית מדינות הרווחה, המגמה לנקוט במדיניות המיועדת להביא לירידה משמעותית במספר מקבלי סיוע כספי מהמדינה על-ידי שילובם בעבודה. יעד התעסוקה רכש, אפוא, מעמד דומיננטי ודחק לשוליים את היעד של מתן רשת ביטחון כלכלית לאלה שאינם עובדים.

מדיניות ההשתלבות בעבודה כוללת שני מרכיבים עיקרים: ראשית - הנעת מקבלי תמיכה כספית (מובטלים, מקבלי הבטחת הכנסה וכדו') להשתלב בעבודה ושנית - הרחבת אפשרויות התעסוקה על ידי פיתוח מקומות עבודה והפעלת אמצעים כלכליים נוספים. במאמר זה, יושם דגש על המרכיב הראשון. בדפים הבאים יתוארו דרכי מימוש מדיניות ההשתלבות בעבודה בכמה מדינות, ייסקרו טיעונים שונים בזכות ובגנות מדיניות זו, ייבחנו תוצאותיה ויידונו הלקחים העיקריים, שאותם ניתן להפיק ממימוש המדיניות. לדיון זה משמעות מיוחדת בשל הנטייה הגוברת בישראל לאמץ את מדיניות ההשתלבות בעבודה ולצמצם את מספר מקבלי הסיוע הכספי מהמדינה.


 

מימוש מדיניות ההשתלבות בעבודה

ארצות-הברית היא המדינה הניצבת בחוד החנית של אימוץ המדיניות המיועדת לשלב מובטלים ונזקקים אחרים במעגל העבודה ומימושה, הלכה למעשה. מדיניות זו הופעלה גם במרבית מדינות הרווחה ובכללן אוסטרליה, אירלנד, בלגיה, בריטניה, דנמרק, הולנד וניו-זילנד. מדיניות זו הופעלה, אפוא, במדינות שבהן שולטות הן מפלגות סוציאל-דמוקרטיות והן מפלגות בעלות אוריינטציה ניאו-ליברלית, והיא מהווה את אחד ממרכיבי הקונצנזוס לגבי צביונה של מדינת הרווחה, בעידן הגלובליזציה ההולך ומתגבש בשנים האחרונות. בישראל לא אומצה עד כה מדיניות המבקשת באורח שיטתי וברור להניע מקבלי סיוע כספי להשתלב בעבודה, אך נערכים דיונים המיועדים לגבש תוכניות בכיוון זה.

האמצעים המופעלים במדינות שונות, כדי להניע מובטלים ומקבלי סיוע אחרים, לעלות על הגשר המוביל מקבלת הבטחת הכנסה להשתלבות בעבודה, מורכבים ומגוונים: מחד גיסא, הם כוללים אמצעים נוקשים והטלת סנקציות כדי להמריץ השתלבות בעבודה ומאידך גיסא, הם כוללים אמצעים "רכים" המבקשים להשיג אותו יעד באמצעות הקצאת תגמולים שונים. אמצעים אלה מסוכמים בלוח 1.



 

לוח 1: אמצעים שננקטו במדינות שנות במסגרת מימוש מדיניות ההשתלבות בעבודה

א. סנקציות

1. קביעת מכסת זמן למתן תמיכה כספית - הפסקת הענקה ארוכת טווח של קצבאות למובטלים ומקבלי תמיכה אחרים.


2. התניית המשך מתן סיוע כספי למובטלים ולמקבלי סיוע אחרים בהתחייבויות שונות (התמדה בחיפוש עבודה, השתתפות במסגרת לימודית ובהכשרה מקצועית, עבודה במסגרת "שירות לקהילה" וכדומה).


3. בדיקות חוזרות של זכאות לקבלת סיוע כמו קצבת נכות וכדומה.


4. הקשחת תנאי הזכאות לקבלת סיוע כספי.


5. הורדת גובה התמיכה הכספית למובטלים ולמקבלי סיוע אחרים.


6. בדיקה קפדנית של בקשות לקבלת סיוע לצורך מניעת ניצול לרעה.


7. הטלת קנסות על מעבידים, ששיעור גבוה מעובדיהם פונים לקבלת קצבאות (כמו קצבאות נכות).

ב. תמריצים כספיים

1. הקלות במיסוי למובטלים ומקבלי סיוע אחרים המשתלבים בעבודה.


2. המשך תשלום חלקי של קצבאות למובטלים ומקבלי הטבות אחרים המשתלבים בעבודה ומשתכרים שכר נמוך.


3. מתן הלוואות ומענקים ליזמים המבקשים לפתח עסק עצמאי.


4. סבסוד מקומות עבודה המעסיקים מובטלים ומקבלי סיוע אחרים.

ג. סיוע בחיפוש עבודה וקליטה במקום עבודה

1. הדרכה ואימון (כתיבת קורות חיים, ניהול מו"מ וכדומה).


2. מתן מידע על אפשרויות תעסוקה.


3. השתלבות בהכשרה מקצועית.


4. השתלבות במסגרות לימודיות.


5. ייעוץ אישי.


6. ליווי אישי בחיפוש מקום עבודה.


7. יצירת תנאי קליטה הולמים במקום העבודה (תנאי עבודה הולמים, אווירה נוחה, הכשרה תוך מפעלית, הצעת הזדמנויות לקידום וכדומה).

ד. פיתוח שירותים למשתלבים בעבודה

1. מעונות יום לילדים.


2. סידורי תחבורה.


3. ביטוח רפואי.

 

מדיניות ההשתלבות בעבודה המשתקפת באמצעים השונים מונחית על-ידי מספר עקרונות:

1. הדגשת חשיבות המעבר מהסתמכות על קבלת סיוע כספי מהמדינה לאחריות אישית המתבטאת בהשתלבות במעגל התעסוקה.


2. ההכרה שהמדינה חייבת להיות מעורבת בקידום תהליך המעבר מהבטחת הכנסה לעבודה וכי מנגנוני כלכלת השוק לא מסוגלים להתמודד עם בעיה זו, ללא קבלת סיוע המדינה. עם זאת, המגזר העסקי אמור למלא תפקיד מרכזי ביצירת מקומות עבודה.


3. עידוד מובטלים ונזקקים אחרים להשתלב בעבודה מחייב שימוש באמצעים שונים הכוללים הן הטלת סנקציות על אלו המסרבים לעבוד והן מתן תגמולים לאלו המשתלבים בעבודה או מגלים נכונות לרכוש השכלה ומיומנויות ומתאמצים לאתר עבודה.


4. הדגשת הזיקה שבין תשלומי הבטחת הכנסה ועבודה: מחד גיסא, תשלומי הבטחת הכנסה נתפשים כאמצעי לתמרץ יחידים להשתלב בעבודה על-ידי השלמת הכנסתם ומאידך גיסא, תשלומים אלה נשללים מהמסרבים לעבוד. הזיקה שבין שני מרכיבים אלו, אף מתבטאת בהקמת מנגנונים המטפלים במשולב בתעסוקה ובהבטחת הכנסה.

האמצעים המופעלים במדינות השונות דומים, אך השוני הוא במידת הדגש המושם על עקרונות וקווי פעולה מסוימים. כמה מדינות (בעיקר ארה"ב) מדגישות את השימוש באמצעי כפייה הכוללים הפסקת הסיוע לאחר תקופת זמן מוגבלת. אחרות המעדיפות שיטות תמרוץ, גם הן אינן נמנעות מלנקוט באמצעי כפייה מסוימים.




 

טיעונים בזכות מדיניות ההשתלבות ובגנותה

בצד התמיכה הרבה במדיניות ההשתלבות בעבודה, כתחליף להבטחת הכנסה, תמיכה הקיימת במדינות שונות הן בקרב קובעי המדיניות והן בציבור הרחב, מעלים חוגים שונים ספקות באשר למדיניות זו. ההסתייגויות אינן מתייחסות לעצם העיקרון של חיוניות ההשתלבות בעבודה, אלא לאמצעים שבהם נוקטות מדינות שונות על מנת לממשו.

המצדדים בנקיטת אמצעים שונים, כדי להניע את מקבלי תשלומי הרווחה להשתלב בעולם העבודה, מעלים מספר נימוקים עיקריים להצדקת עמדתם:

סיוע כספי של המדינה לאזרחים יוצר אוכלוסייה פסיבית, חסרת יוזמה, נטולת אחריות אישית, המפתחת תלות במדינה ואינה מתאמצת לפתור את בעיותיה בכוחות עצמה.

קיום יחידים ומשפחות, שאינם עובדים ונהנים מסיוע כספי מהמדינה, מספק תמריץ שלילי לאזרחים עובדים, מעודד אותם להצטרף למעגל מקבלי הסיוע ומרתיע מקבלי סיוע מלהשתלב בעבודה. השפעה אפשרית זו של התמיכה הכספית הניתנת למובטלים ולאוכלוסיות נוספות, אף קשורה לעובדה, שבחלק מהמדינות תשלומי הסיוע משתווים ולעתים אף עולים, על ההכנסה שאותה מקבלים עובדים המועסקים בעבודות הדורשות השכלה ומיומנויות נמוכות.

התנהגות פסיבית ונטולת אחריות של הורים עשויה לחלחל לדור השני ואף השלישי ולהנציח את ההתנהגות התלותית של אזרחים עניים ובני משפחתם.

ההסתמכות על תשלומי הבטחת הכנסה בלבד מותירה את מקבלי הסיוע במצב של דלות ושוליות חברתית.

ההוצאה החברתית הגבוהה המיועדת לתשלומי העברה למובטלים ולמקבלי הטבות אחרים, מקשה על כלכלת המדינה ופוגעת בצמיחתה.

אבטלה עשויה להביא לשורה של תוצאות חברתיות שליליות כמו: עוני, ניכור חברתי, עבריינות, התמכרות לטיפה המרה ולסמים ומתחים במשפחה.

יתרונותיה של ההשתלבות בעבודה ברורים: היא מאפשרת לאנשים לחיות מיגיע כפיהם, להיות אחראים לגורלם, להשתלב בחברה, להתפתח מבחינה אישית ולספק דוגמה טובה לילדיהם.

לנוכח התפתחות תרבות של תלות וקבלה, האמצעי המועדף שבו ניתן להשתמש על מנת לחלץ יחידים ממצב זה הוא שלילת הסיוע הכספי מהמסרבים לעבוד. בטיעונים בזכות ההשתלבות בעבודה משמשים, אפוא, בערבוביה שלושה סוגים עיקריים של נימוקים:

ראשית, נימוקים אידיאולוגיים-עקרוניים המעמידים מול הערך של אחריות המדינה לרווחת אזרחיה, שהיווה ערך בסיסי של מדינת הרווחה, את הערך של אחריות אישית של האזרחים להבטחת רווחתם. ערך זה מודגש על-ידי המצדדים בצמצום גבולותיה של מדינת הרווחה;

שנית, נימוקים כלכליים המדגישים את הנזק הרב הכרוך בהיקף נרחב של תשלומי העברה ואת התועלת שעשויה לצמוח מהשתלבות בעבודה של מקבלי הטבות;

ושלישית, נימוקים פרקטיים הגורסים, בין השאר, שמקבלי הטבות לא מעטים נהנים מסיוע שלא כדין וחיובם להשתלב בעבודה עשוי ,על כן, להוות אמצעי לסינון אותם אזרחים המקבלים סיוע על סמך מידע שקרי שהם מספקים לרשויות.

מתנגדיה של המדיניות הדוגלת באילוץ אנשים להשתלב במעגל התעסוקה אינם מסתייגים מחשיבות ערך העבודה ומהפעלת אמצעים כמו חינוך, הכשרה מקצועית וייעוץ אישי, על מנת לסייע ליחידים להשתלב בעבודה, אך הם שוללים הן את המרכיבים הכפייתיים הכלולים בחלק מהתוכניות שהוצגו לעיל, הן את המגמה ליצור באופן מלאכותי מקומות עבודה (לדעתם, אלה לא יפתרו את בעיית האבטלה בצורה יסודית ויעילה) והן את השלילה האוטומטית של הבטחת ההכנסה מאלה שאינם עומדים בדרישות להשתלב בעבודה.



 

גורמים אלה מעלים כמה נימוקים להצדקת הסתייגותם:

כפייה אינה אמצעי הולם להשגת השתלבות בעבודה, דווקא של אותן אוכלוסיות המתקשות להשתלב במקומות עבודה כמו אמהות לילדים קטנים, יחידים חסרי השכלה ומיומנויות, מכורים לסמים וכדומה. שינוי בהתנהגותם של פרטים אלו יושג על-ידי הפעלת גישה שירותית והתערבויות מקצועיות טיפוליות המותאמות לצורכיהם הדיפרנציאליים ולא על-ידי הפעלת גישה ביורוקרטית אחידה ואמצעים אדמיניסטרטיביים כפייתיים. שלילת הבטחת הכנסה מאוכלוסיות "קשות סידור" אלו, כמוה כדחיקתן לדלות מחפירה.

במצב האבטלה הקיים בחלק ניכר ממדינות הרווחה, אפשרויות התעסוקה, שאותן ניתן להציע למובטלים ולמקבלים אחרים של הטבות הן מוגבלות והן מתרכזות בעיסוקים שוליים, שאינם דורשים מיומנויות גבוהות, אינן מקנות ביטחון תעסוקתי וכרוכות בשכר ובתנאי עבודה ירודים. יתר על כן, קשה לצפות שעיסוקים אלו יתרמו להתפתחותם האישית של המובטלים ומקבלי הטבות אחרים, להגברת המוטיבציה שלהם לעבוד, להשתלבותם החברתית ולשינוי מהותי במצבם הכלכלי ובמעמדם החברתי.

אחד הטיעונים המרכזיים הניצבים בבסיס הדרישה להחזיר מקבלי הטבות למעגל העבודה הוא, שאזרחים אלה הם חסרי מוטיבציה ונכונות לעבוד ועל כן הם עצמם אשמים במצבם ואין לתת להם פרס עבור התנהגות חסרת אחריות זו. המתנגדים לכפיית ההשתלבות בעבודה שוללים דעה זו וטוענים, שהאבטלה נובעת מגורמים שאינם בשליטתם של המובטלים כמו: מיתון כלכלי הגורם לצמצום אפשרויות התעסוקה, אפליה בעבודה, מחלה ונכות. הטענה שמקבלי סיוע הם פסיביים ונטולי מוטיבציה ויש לאכוף עליהם את ההשתלבות בעבודה, היא, על כן, נטולת בסיס, יוצרת עמדה שלילית כנגד אוכלוסייה זו, מגבירה את שוליותה ומרחיקה אותה מהחברה. טענה זו אף מושיבה על ספסל הנאשמים, שלא בצדק, את השירותים החברתיים, בהדגישה את הזיקה בין פעילות הסיוע שלהם לבין תלותם של הנזקקים וסירובם, לכאורה, להשתלב בעבודה.

העסקה של מובטלים ונזקקים אחרים בעבודות שונות במימון מלא או בסיוע חלקי של המדינה עלולה לדחוק מהעבודה עובדים המועסקים כבר בעיסוקים אלו. יתר על כן, היצע רב של עובדים הנובע ממדיניות של אילוץ מובטלים להשתלב בעבודה עלול לפגוע ברמת השכר ובתנאי העבודה של העובדים המועסקים בעיסוקים שונים.

כפיית ההשתלבות בעבודה עשויה להיות בעייתית במיוחד לאמהות חד-הוריות.

בדומה לתמיכה במדיניות ההשתלבות בעבודה, גם ההסתייגות ממנה מונחית על-ידי טיעונים אידיאולוגיים ופרקטיים. חלק מהמתנגדים למדיניות זו רואים בה מרכיב מרכזי של המתקפה הכוללת על מדינת הרווחה ושל הניסיון לפורר את מערכת הביטחון הסוציאלי המהווה את אחד מיסודותיה העיקריים.

מבחינתם, שלילת הבטחת הכנסה מיחידים ומשפחות, שאינם עומדים בדרישות שהרשויות מציבות בפניהם, גם אם הדבר כרוך בדחיקתם לשולי החברה, בנטישתם ובהשארתם ללא כל תמיכה, היא אם כל חטאת. אחרים מעלים ספקות באשר ליכולתה של מדיניות ההשתלבות בעבודה להשיג את יעדיה.



 

תוצאות התוכניות להשתלבות בעבודה

מספר עבודות שסקרו את תוצאות תוכניות ההשתלבות בעבודה בארצות-הברית מצביעות על מספר ממצאים עיקריים:

1. מקבלי סיוע לא מעטים, כמו אמהות חד-הוריות, השתלבו בעבודה (בעיקר עבודות זמניות) גם ללא האילוץ של הפסקת התמיכה הכספית.


2. מאז קבלת החוק, שהגביל את פרק הזמן בו ניתן לקבל סיוע כספי, ירד מספר מקבלי ההטבות הכספיות מהמדינה מכ-12.2 מיליון לכ-7.3 מיליון, כלומר, ירידה של כ- 40%.


3. אחת ההערכות היא כי כ- 40% ממקבלי הסיוע ימצו את מכסת הזמן המרבית של חמש שנים, שבה ניתן לקבל הטבות מבלי שיצליחו להשתלב בעבודה ועל כן יאבדו את זכותם לקבל סיוע כספי מהמדינה. במדינות שבהן נקבעה מכסת זמן קצרה יותר, שיעור הלא משתלבים בעבודה עלול להיות גדול יותר.
   אם תאומץ הערכה זו ותילקח בחשבון העובדה כי החוק מתיר למדינות לשחרר לא יותר מ- 20% ממקבלי ההטבות מחובת ההשתלבות בעבודה, הרי שכ- 20% הנותרים יסיימו את מכסת הזמן, יחדלו לקבל סיוע ויידחקו למצב של מצוקה קשה ביותר.


4. אלו המתקשים להשתלב בעבודה ועלולים, על כן, להיוותר ללא סיוע, הם דווקא יחידים בעלי השכלה ומיומנויות נמוכות ביותר המתקשים להסתגל למסגרת תעסוקתית כל שהיא.


5. רק כמחצית מאלו שהוצאו מרשימת מקבלי הסיוע הכספי השתלבו בעבודה. מבין הלא-עובדים חלק מצליח להסתדר גם ללא הסיוע הכספי מהמדינה, באמצעות עבודה לא פורמלית והסתייעות בקרובים ובחברים ואילו חלק הצטרף למעגל העניים המרודים וחסרי הבית. אמנם אין מידע בדוק על שיעורם של אלה שנדחקו לשולי החברה, אך נתונים שונים מורים, שמדיניות ההשתלבות בעבודה ושלילת ההטבות הביאה לגידול במספר העניים בארצות-הברית ולהרחבת הפער בין העשירים והעניים.


6. בשנים האחרונות חלה ירידה ניכרת במספר הלידות מחוץ לנישואין של נערות צעירות.


7. מבין אלה שהשתלבו בעבודה, חלק נקלט בצורה הולמת ושיפר את רמת חייו ואיכותם, אך חלק אחר נקלע לעבודות זמניות, המעניקות שכר ותנאי עבודה ירודים.


8. הגורמים העיקריים שתרמו לקליטה מוצלחת במקום העבודה היו: התייחסות ותמיכה אישית, תוך התחשבות בצורכיהם ובקשייהם האישיים של העובדים ומאמץ להתמודד עמם הן במרכזי התעסוקה והן במקומות העבודה עצמם.


9. ההפחתה הניכרת במספר מקבלי ההטבות הביאה לירידה משמעותית בהוצאה הממשלתית, שנועדה לממן הוצאות אלה. במקביל, עלתה ההוצאה למימון תוכניות ההשתלבות בעבודה: החזקת מרכזי התעסוקה, פיתוח שירותים שונים כמו מעונות יום לילדים, סבסוד מקומות עבודה, השלמת שכר והקלות במס. יש הטוענים כי הקיטון עולה על הגידול בהוצאה, אך יש הגורסים כי המשאבים הכספיים שנחסכו נאכלים על-ידי הגידול בהוצאה הכרוכה בביצוע התוכניות. אין בידנו נתונים בדוקים ומעודכנים באשר לסוגייה זו.

הנתונים החלקיים שהוצגו לעיל מורים, שתוצאות תוכניות ההשתלבות בעבודה לא היו חד-משמעיות: מחד גיסא, ניתן להתייחס למחצית המלאה של הכוס - לעובדה שלמעלה ממחצית מקבלי ההטבות כבר השתלבו או ישתלבו בעבודה ויצאו ממעגל הנתמכים ומאידך גיסא, מחייבת תשומת לב המחצית הריקה של הכוס, המצביעה על אלו שלא השתלבו בעבודה, יצאו ממעגל מקבלי ההטבות והתדרדרו למצבי עוני ומצוקה קשים.

אחת השאלות המועלות בהקשר לנתונים אלה היא: האם אכן ניתן לייחס את ההשתלבות במעגל העבודה של רבים מהמובטלים ומקבלי הסיוע האחרים, לתוכניות השונות שהופעלו ולממד הכפייתי שהוכנס לתוכן או לגורמים אחרים כמו נכונות אנשים לעבוד, כשניתנת להם אפשרות לכך, שיעור האבטלה הנמוך בארצות-הברית והביקוש הגבוה לעובדים. אם אכן התוכניות מסבירות לפחות חלק מהשינויים, אלו מרכיבים שלהן מילאו תפקיד יותר אפקטיבי: קביעת מכסת הזמן ושלילת ההענקה האוטומטית של הטבות או הקשר הישיר והתמיכה במובטלים? האם ניתן היה להשיג תוצאות דומות גם ללא הממד הכפייתי, שנכלל בתוכניות ואשר הביא לדחיקת אנשים רבים לשולי החברה? לשאלות אלו אין עדיין תשובות חד משמעיות, אם כי ניתן להניח, שלכל אחד מהגורמים שצוינו לעיל היה חלק בהסברת השתלבותם בעבודה של מובטלים ומקבלי סיוע אחרים.

בחינת הנתונים הזמינים על השפעת תוכניות ההשתלבות בעבודה באוסטרליה מצביעים אף הם על תוצאות לא אחידות. בשנים בהן הופעלו תוכניות אלה (1994-1995) חלה ירידה כוללת באבטלה, שניכרה במיוחד בקרב מובטלים, שהיו מחוץ למסגרת תעסוקתית במשך למעלה משנה. מספרם של מובטלים אלה ביוני 1995 היה נמוך בכ- 20% ממספרם בראשית 1994. תוכנית מיוחדת שהופעלה באוסטרליה לצורך עידוד מובטלים כרוניים להשתלב בעבודה (התכנית כללה תמהיל של סנקציות ותגמולים) הניבה תוצאות מוגבלות בלבד. רק 30% ממשתתפי התוכנית הצליחו להשתלב בעבודה.

הקשחת תנאים לקבלת קצבת נכות בהולנד וחיוב מקבלי קצבה רבים יותר להשתלב בעבודה הביאו לירידה משמעותית במספר מקבלי הק?צבה במדינה זו. בין 1993 (השנה בה הוחל במדיניות הקשוחה) ל-1994 חלה ירידה של כ- 19% בשיעור ההיעדרות ממקומות עבודה המשתייכים למגזר העסקי. יתר על כן, קרוב למחצית ממקבלי קצבת הנכות, שזכאותם נבדקה מחדש, איבדו לחלוטין את קצבתם או שזו הוקטנה.

הנתונים הזמינים הנוגעים למימוש מדיניות ההשתלבות בעבודה במדינות אחרות הם מוגבלים. דיווח זמין על תוצאות הפעלת המדיניות בדנמרק מתמקד בעיירה אחת, שבה אוכלוסייה של כ-18.000 תושבים. יוזמות מקומיות שונות, שהופעלו בעיירה הביאו למהפך בשיעור האבטלה ובמספר מקבלי התמיכות (רק 6.4 אחוזים מאלו שהיו זכאים בעבר לתמיכת קיום נשארו נתמכים). גם בניו-זילנד, שבה הופעלו תוכניות השתלבות בעבודה הדומות לאלו שהופעלו באוסטרליה, חלה הפחתה מסוימת במספר המובטלים ומקבלי התמיכות.

הנתונים ממדינות שונות הנוגעים להשתלבות בעבודה של מובטלים ומקבלי סיוע אחרים מורים כי אוכלוסייה זו אינה עשויה מקשה אחת, אלא מורכבת משלוש קבוצות עיקריות: האחת כוללת את אלו שאינם מעונינים לקבל סיוע כספי מהמדינה, שואפים להשתלב בעבודה ואינם זקוקים לתמריץ שלילי או חיובי לצורך מימוש כוונה זו; השנייה כוללת מובטלים ומקבלי סיוע ,שללא תמריץ מיוחד הכולל מרכיבים כפייתיים, לא היו משתלבים בעבודה; הקבוצה השלישית מורכבת מאלו המתקשים להשתלב בעבודה ושלגביהם השימוש באמצעים כפייתיים לא מועיל.

המדיניות שביקשה לשנות את הסטטוס של אוכלוסיית מקבלי הסיוע הכספי מהמדינה ולהעלותה על מסלול, שיובילה מהבטחת הכנסה לעבודה, הניבה במדינות השונות שלוש תוצאות עיקריות: ראשית, מובטלים רבים מקבלי סיוע השתלבו בעבודות הולמות ושיפרו את איכות חייהם; שנית, מקבלי סיוע אחרים השתלבו בעבודות זמניות, לא קבועות, המקנות לעובדים בהן שכר ותנאי עבודה ירודים. ההשתלבות בעבודה לא תרמה, אפוא, לשינוי משמעותי במצבם הכלכלי; שלישית, מקבלי סיוע לא מעטים לא הצליחו להשתלב בעבודה, באותן מדינות שבהן נקבעה מכסת זמן למתן סיוע. אי ההשתלבות בעבודה הביא לכך, שיחידים אלו ומשפחותיהם חדלו לקבל תמיכה כספית מהמדינה ורבים מהם הידרדרו למצב של מצוקה חריפה. אין עדיין נתונים ברורים על שיעור מקבלי הסיוע המצויים בכל אחת מקבוצות אלו.

תוצאות אלו מורות כי למדיניות ההשתלבות בעבודה אין תוצאות חד משמעיות, לכאן או לכאן והיא טומנת בחובה סיכויים וסיכונים, כפי שהוצגו בסקירה לעיל.

מדינה כישראל, המבקשת לצמצם את ממדי האבטלה ולסייע בצמצום התלות של אזרחים ובני משפחותיהם בתמיכה ממשלתית, צריכה לשקול בקפידה מהם מרכיבי המדיניות שאותם ראוי שתאמץ.



 

לקחים עיקריים

הגשר המוביל מהבטחת הכנסה להשתלבות בעבודה רצוף מהמורות. ההנחה שניתן על-ידי הפעלת אמצעים אדמיניסטרטיביים שונים (ובתוכם אמצעי כפייה) להניע אנשים לחצות את הגשר, הוכחה כבעלת אמינות חלקית בלבד.

הלקחים המרכזיים מניסיונן של מדינות שונות מצביעים על:

1. מובטלים ומקבלי סיוע לא מעטים אינם מסוגלים או מתקשים מסיבות שונות כמו מצב בריאות פיסי ונפשי וקשיים אישיים שונים להשתלב בעבודה, ועל כן התניית הענקת סיוע כספי בהשתלבות בעבודה כמוה כפסק דין הגוזר עליהם הידרדרות למצוקה קשה ביותר. הבטחת ההכנסה צריכה, על כן, להמשיך ולשמש מרכיב מרכזי של מערכת השירותים החברתיים ולא סרח עודף בו נעשה שימוש להמרצת אנשים להשתלב בעבודה.


2. שילוב מובטלים ומקבלי סיוע המסוגלים לעבוד במעגל העבודה ומניעת ניצול לרעה של מערכות הסיוע הממלכתיות, ה?נ??ם יעדים שאין עליהם עוררין. עם זאת, מדיניות זו אינה צריכה להסתפק במציאת עבודה בלבד, אלא עליה להקדיש מאמץ לאיתור עבודה, שתאופיין על-ידי מרב התכונות הבאות: שכר הוגן, תנאי עבודה הולמים, אפשרויות לימוד והכשרה בתוך מקום העבודה והזדמנויות לקידום.


3. אוכלוסיית המובטלים ומקבלי הסיוע היא מגוונת ועל כן גם התוכניות המיועדות לשלבה בעבודה חייבות להיות גמישות ודיפרנציאליות ולהשתחרר מאחידות ומסטנדרטיות. להתייחסות מיוחדת ראויים מובטלים ומקבלי סיוע אחרים המתקשים להשתלב בעבודה בכוחות עצמם וזקוקים לסיוע מיוחד.

הסיוע לאוכלוסייה זו צריך להינתן לא רק בשלב חיפוש מקום העבודה, אלא גם לאחר ההצטרפות אליו. את הטיפול במובטלים ובמקבלי סיוע אלו יש להפקיד בידי מערכת ארגונית מיוחדת בעלת אוריינטציה שירותית, המעסיקה בעלי מקצוע מיומנים, שקיבלו הכשרה מיוחדת למעורבות בקרב אוכלוסייה זו. מערכת כזו תפעל בכיוונים הבאים: אבחון הכשרים והצרכים של האנשים, סיוע באיתור מקומות עבודה התואמים כשרים וצרכים אלו, סיוע בהשתלבות בתוכניות הכשרה ולימוד, הדרכה באיתור מקומות עבודה מתאימים ובהשתלבות בהם, ופיתוח שירותים נלווים (מעונות יום, תחבורה למקום העבודה וכדומה). השתלבות מוצלחת במקום עבודה מותנית הן בתכונות העבודה המוצעת למובטלים ולמקבלי סיוע אחרים והן בתמיכה הניתנת להם במקום העבודה; עליו להציע לעובד אווירה מקבלת ותומכת, שכר הוגן, תנאי עבודה הולמים, הכשרה והדרכה ואפשרויות קידום. רצוי שהעובד המקצועי, שליווה את המובטל בשלב חיפוש העבודה, ישמור על קשר עמו ועם מעסיקו ויעמוד לרשותם במידה ויזדקקו לעזרתו.

הדיון כאן התמקד בבחינת אמצעים שונים בהם ניתן לנקוט, על מנת להניע מובטלים ומקבלי סיוע אחרים להשתחרר מתלות בתמיכה כספית הניתנת על-ידי המדינה ולהשתלב במעגל העבודה. עם זאת, השתלבות זו מותנית בצעדים מקבילים המיועדים להרחיב את אפשרויות התעסוקה המוצעות לעובדים. מדיניות המתרכזת במאמץ לשלב מקבלי סיוע בעבודה מבלי לחתור לצמצום האבטלה ולפיתוח מקומות עבודה, מועדת לכישלון.

הערה: רשימת מקורות ניתן לקבל במערכת.

לעיון באתר

	העתק קטע למסמך עריכה
סמנו את הקטע הרצוי על ידי העברת העכבר תוך כדי לחיצה על כפתור שמאלי בעכבר.<br> לאחר הסימון לחצו שוב על הכפתור "העתק קטע למסמך עריכה".
Ok