הליכי עבודה בכנסת

חזרה3

1. סיעות

בעיקרון, חברי-הכנסת פועלים בכנסת כמיופי-כוח של מפלגותיהם, בהתאם לקו שעליו הוחלט במוסדות המפלגות ואשר על-פיו הצביעו הבוחרים בבחירות. נציגה המפלגה בכנסת, או נציגים של קבוצת מפלגות שהסכימו לפעול בכנסת בשיתוף פעולה, מאוגדים בסיעה. למעשה, רוב פעילותה של הכנסת נעשית על בסיס סיעתי, תוך הקפדה על משמעת סיעתית. אך במקרים מסוימים, בעיקר כאשר מדובר בנושאים קיימים או מצפוניים, הסיעה משחררת את חבריה מחובת המשמעת הסיעתית ומתירה לכל אחד מהם להצביע על-פי מצפונות ושיקול-דעתו האישיים. קורה גם שחבר-כנסת בודד מפר על דעת עצמו את המשמעת הסיעתית ומצביע על-פי שיקול דעתו (במקרה כזה הוא עוזב בדרך-כלל את המפלגה או מודח ממנה).

סדר הישיבה של חברי-הכנסת באולם המליאה נקבי על בסיס סיעתי, וכך גם איוש הוועדות, מכסות זמן דיבור, הגשת שאילתות והצעות לסדר-היום, והצבעה. רק סיעה (ולא חבר-כנסת בודד שאינו מוכר כסיעה) יכולה להגיש הצעת אי-אמון בממשלה. עם זה, יש לחבר-כנסת גם מעמד אישי. החוק מאפשר לו לעזוב את סיעתו, להצטרף לסיעה אחרת, לייסד סיעה חדשה או לפעולת כחבר-כנסת עצמאי. החוק אינו מטיל עליו חובת משמעת סיעתית (זו חובה שבנוהג, אך לא חובה שנקבעה בחוק), והוא גם זכאי למסור הודעה אישית לבית.

2. קואליציה ואופוזיציה

הסיעות בכנסת מתפלגות לקואליציה ולאופוזיציה. בקואליציה חברות הסיעות המרכיבות את הממשלה. בנושאים מסוימים מצטרפות לקואליציה גם סיעות שאינן חברות בממשלה, התומכות בקווי-מדיניות שהיא נוקטת. סיעות הקואליציה מייצגות אם כן את הציבור שבחר במפלגת השלטון או במפלגות אחרות התומכות במדיניותה. היסוד הראשון של כל קואליציה הוא חובת משמעת קואליציונית ואחריות קולקטיבית [משותפת] של כל הסיעות החברות בממשלה, שכן בלעדיהן לא תיתכן פעילות ממלכתית סדירה. לא ייתכן שסיעה תבקש ליהנות משני עולמות – של קואליציה ושל אופוזיציה כאחד. חוק המשמעת הקואליציונית (תיקון לחוק המעבר, תש"ט-1949) קובע כי אם פעלה סיעה קואליציונית בכנסת בניגוד לעמדת הממשלה – הממשלה רשאית להחליט על התפטרותם האוטומטית של שרי אותה סיעה ולהודיע על כך לכנסת. באופוזיציה חברות הסיעות המתנגדות לממשלה – אלה המייצגות אותו מגזר בציבור שלא בחר במפלגות הקואליציה וגם אינו תומך בהן.

מכיוון שכינונה של כל ממשלה מחייב הצבעת אמון של רוב חברי-הכנסת, חברי הקואליציה מרכיבים את הרוב בבית ומייצגים את רוב ציבור הבוחרים. תפקידה העיקרי והחשוב של האופוזיציה הוא אם כן לעמוד על משמר זכויותיהם של מיעוטים, להוות בלם מפני עריצות הרוב, לבקר את הממשל הקיים, ולבסס חלופה לחילופי שלטון בעתיד. יכולתה המעשית של האופוזיציה למנוע קבלתן של החלטות הנתמכות על-ידי רוב הכנסת הינה קלושה למדי, אולם תפקידה החשוב הוא להשמיע את קולה, לעורר דעת-קהל ולגייס את תמיכת הציבור, ואף לנסות לשכנע מרכיב כלשהו של הקואליציה להצטרף אליה ולהקנות לה רוב בכנסת שיאפשר את הפלת הממשלה. פעולות האופוזיציה בכנסת ומחוץ לה, בתקופה שבין בחירות לבחירות, מכוונות לפיקוח על פעולות הממשלה, להפלת הממשלה לעת הצורך, ולהכשרת הקרקע להחלפתה בבחירות הבאות.

עוצמותיהן היחסיות של הקואליציה והאופוזיציה מושפעות מכמה גורמים. ככל שמספר חברי-הכנסת המשתייכים למפלגת השלטון גדול יותר, הם נזקקים לפחות שותפים קואליציוניים כדי לכונן ממשלה יציבה. במקרים קיצוניים, כאשר מספרם קטן, מפלגה קטנה יכולה להיות לשון-מאזניים לקיומה של ממשלה, וככזו לדרוש ולקבל ממפלגת השלטון מענים לתביעות של ציבור בוחריה (שאינן חופפות בהכרח את האינטרס של רוב הבוחרים). ככל שלכידותן של מפלגות הקואליציה גבוהה יותר, קטנה הסכנה שאחת מהן תחליט לא לתמוך בממשלה בשאלה מסוימת ותגרום להפלתה. באותו אופן, ככל שמספר חברי-הכנסת המשתייכים לסיעות האופוזיציה גדול יותר, וככל שלכידות האינטרסים של מפלגות האופוזיציה גבוהה יותר, כן גדל כוחה.

עם זה, בתקופות קשות במיוחד מבחינה מדינית או בטחונית, אנו מוצאים בישראל שיתוף-פעולה בין מפלגות קואליציה ואופוזיציה, אפילו עד כדי הקמתה של קואליציה מקיר לקיר או ממשלת אחדות לאומית. כך קרה, למשל, בתקופת ההמתנה לפני מלחמת ששת-הימים ¹ (מאי 1967) או בממשלות האחדות של 1984-1988 ו-1988-1990.

במקרים אחרים נוצרה שותפות בין הקואליציה לאופוזיציה בקבלת החלטות מסוימות, לדוגמה, ההחלטה על ביצוע מבצע אנטבה ² לחילוץ חטופי מטוס אייר-פרנס הישראליים מאוגנדה (1976) או ההחלטה על פיצוץ הכור הגרעיני בעירק
(1981).

3. הליך החקיקה בכנסת

תקנון הכנסת מסמיך את חברי-הכנסת ואת הממשלה להציע לכנסת הצעות-חוק – הצעת-חוק פרטית (על-ידי חבר-כנסת) או הצעת-חוק ממשלתית (על-ידי הממשלה). גם ועדות הכנסת רשאיות ליזום חוקים בעניינים הקשורים לכנסת.

הצעת-חוק פרטית מוגשת קודם-כל לאישור נשיאות בכנסת, המוסמכת על-פי תקנון הכנסת לא לאשר הצעת-חוק שהינה לדעתה "גזענית במהותה או שוללת את קיומה של מדינת ישראל כמדינתו של העם היהודי". הצעה פרטית שאושרה על-ידי נשיאות הכנסת מובאת לדיון מוקדם במליאה, ולאחר אישורה בדיון זה בהצבעה טרומית [מוקדמת], היא מועברת לדיון בוועדת הכנסת המתאימה. משאישרה הוועדה את ההצעה, היא מונחת לדיון על סדר-יומה של מליאת הכנסת.

הצעת-חוק ממשלתית מגובשת במשרד הממשלתי הנוגע בדבר, בהתייעצות עם שרי ממשלה אחרים, שופטים ומומחים מקצועיים. טיוטת ההצעה מובאת לדיון בוועדת השרים לענייני חקיקה שבראשה עומד שר המשפטים, ולאחר אישורה היא מוגשת לנשיאות הכנסת, המניחה אותה לדיון באופן אוטומטי, ללא הפעלת שיקול-דעת, על סדר-יומה של מליאת הכנסת.

בשלב זה הצעת החוק מגשת לדיון במליאה בקריאה ראשונה: המציע (חבר-כנסת פרטי או השר הנוגע בדבר) מסביר את הצעת-החוק ואת הצורך בחוק, והכנסת דנה בהצעה ומצביעה בעד או נגד העברתה לדיון בוועדת הכנסת המתאימה. אם הוחלט בהצבעה לא להגיש את ההצעה לדיון בוועדה (או להחזיר אותה לממשלה) ההצעה יורדת מעל סדר-יומה של הכנסת.
הצעה שהועברה לוועדה נדונה בוועדה בהתייעצות עם מומחים ועם היועצים המשפטיים לממשלה ולמשרדי הממשלה השונים. הוועדה רשאית להציע תיקונים להצעת-החוק אך אין לה סמכות לבטלה. בשלב הבא הוועדה מעבירה את הצעת-החוק המתוקנת לקריאה שנייה במליאת הכנסת. לאחר דיון, מליאת הכנסת מצביעה על כל סעיף מסעיפי הצעת-החוק. אם התקבלה ההצעה בקריאה שנייה, היא מועלית מייד לקריאה שלישית. אם לא התקבלה ההצעה בקריאה שנייה, היא מוחזרת לוועדה, שמעבדת אותה מחדש לאור ההערות וההסתייגויות של חברי-הכנסת, והיא מוגשת במועד מאוחר יותר להצבעה בקריאה שלישית. אם הצעת-החוק זוכה ברוב של חברי המליאה בהצבעה בקריאה השלישית, החוק מתקבל. אם לא התקבלה ההצעה בקריאה השלישית, הריהי מבוטלת.

בדרך-כלל הכנסת מוסמכת לחוקק חוקים חדשים, לשנות חוקים קיימים או לבטלם ברוב דעות של המשתתפים בהצבעה על הצעת-החוק. רק במקרים יוצאים מן הכלל נדרש רוב מיוחד 3. משהתקבל חוק, חותמים עליו נשיא המדינה, ראש הממשלה, יושב-ראש הכנסת והשר או השרים הממונים על יישומו. החוק מפורסם ב"רשומות" – העיתון הרשמי של מדינת-ישראל – ובכך מוקנה לו תוקף רשמי.