"חזקת הכשרות" ורמת המהימנות של הרָשות הציבורית

פתח דבר

מעשה בשוטר תנועה שרשם לנהג דוּח על מהירות-יתר. הנהג הכחיש את העובדות, וטען שהתלונה היא תלונת סרק שנועדה להטרידו ולהשפילו. לעומת זאת, טען השוטר שכל מעשיו נעשו בסמכות ומשיקולים ענייניים בלבד. ונשאלות השאלות: האם השוטר, או כל בעל סמכות אחר, זוכה לרמת מהימנות גבוהה מזו של אדם רגיל, וכל מקרה של ספק יוכרע לטובתו? מהם תחומיה של מהימנות זו? האם היא מתערערת? ואם היא מתערערת, אימתי?

פרשת השבוע, פרשת קֹרח, היא אחד המקורות המרכזיים במשפט העברי שניתן ללמוד מהם את מה שמוכנה במשפט הישראלי: "חזקת הכשרות" של הרשות הציבורית. נעיין בסוגיה זו תוך השוואת עמדת המשפט העברי לעמדת המשפט הישראלי.

בראשית הפרשה, קוראים קרח ועדתו תגר על מנהיגותו של משה רבנו. משה מזמן אליו לדין את דתן ואבירם בני אליאב, שותפיו של קרח למרד במשה, כדברי הכתוב:

וישלח משה לקרוא לדתן ולאבירם בני אליאב, ויאמרו לא נעלה (במדבר טז, יב).

דתן ואבירם מצרפים לדבריהם גם דברי נאצה:

העיני האנשים ההם תנקר, לא נעלה (במדבר טז, יד).

דברי נאצה אלו כוונו כלפי משה, ורק משום כבודו שינה הכתוב, וניסח את הדברים בלשון: "העיני האנשים ההם..."¹.

מניין ידע משה שאמרו דתן ואבירם את הדברים החמורים האלה, עד שכתב אותם משה בתורה? והרי הוא לא שמע את הדברים במו אזניו אלא מפי שליח בית הדין?! מכאן הסיק התלמוד הלכה, ולפיה רשאי שליח בית הדין להודיע לבית הדין שאחד מבעלי הדין ביזה אותו, ואין השליח עובר על איסור לשון הרע:

אמר רבא: מנלן דאי מתפקר בעל דין בשלוחא דבי דינא, ואתי [השליח] ואמר, לא מתחזי כלישנא בישא [=מניין לנו שאם חירף בעל הדין את שליח בית הדין או את בית הדין עצמו, ובא השליח והודיע לבית הדין, אין בדבריו משום לשון הרע?]? דכתיב: העיני האנשים ההם תנקר" (מועד קטן טז ע"א).

אין בדברי השליח משום איסור לשון הרע - סיפור בגנותו של אדם לחינם - מכיוון שבית הדין יאמין לדבריו כאילו נאמרו על ידי שני עדים וינדה את בעל הדין המבזה בהסתמך על דיווחו בלבד. נאמנות מיוחדת זו, שזוכה לה שליח בית הדין, אף מפורשת במקום אחר בתלמוד:

אמר רבינא: האי שלוחא דרבנן מהימנינן ליה כבי תרי [=שלוחא דרבנן מאמינים לו כשני עדים] (בבא קמא קיב ע"ב).

והסביר רש"י שטעם הדבר הוא משום "דלא משקר בבי דינא [=שאינו עלול לשקר בבית הדין]".

הלכה זו, ולפיה נהנה שליח בית הדין מנאמנות מיוחדת, נפסקה להלכה גם על ידי הרמב"ם, השולחן ערוך והרמ"א:

אסור לנהוג קלות ראש בשליח בית דין, והרי השליח נאמן כשניים לעניין הנידוי².

כיוצא בדבר:

שליח בית הדין נאמן לומר: הקלני [=קילל אותי פלוני] או הקלה הדיין או לא רצה לבא לדין, ומשמתין [=מנדים] אותו על פיו... ואין שליח בית דין חייב באמירת דברים משום לשון הרע³.

ר' יחיאל מיכל אפשטיין, בעל "ערוך השולחן" (פולין, המאה הי"ט), מציין את הפסוקים שבפרשת קֹרח כמקור הלכה זו:

ורז"ל למדו זה מפרשת קורח, מדכתיב: "העיני האנשים ההם תנקר, לא נעלה" (במדבר טז, יד), ומסתמא הגיד זה שלוחו של משה רבינו למשה רבינו. ואם היה איסור בדבר, לא היה משה רבינו מקבל דברים אלו, ולא היה כותבו בתורה, דפשיטא [=שפשוט הוא] שהקב"ה לא היה מצווה לו לכתוב דבר שאינו על פי דין⁴.

"חזקת הכשרות" המיוחדת שנהנה ממנה שליח בית הדין אינה מצטמצמת לנאמנות דיווחיו לבית הדין. "חזקת הכשרות" חלה גם על שימוש בכוח: אם נקט שליח בית הדין באלימות כלפי בעל דין, חזקה שעשה כן כדין, משום שלא הייתה לו ברֵרה אחרת בנסיבות העניין. אם בעל הדין טוען שהשליח חרג מסמכותו והפעיל כלפיו כוח שלא כדין, מוטל עליו נטל ההוכחה. וכך כותב ר' ישראל איסר וולף (אוקריינה, המאות הי"ח-י"ט) בפירושו לשולחן ערוך, "שער משפט":

שליח בית דין שעושה בציווי הבית דין, מסתמא עביד כדין [מן הסתם הוא פועל כשורה], שאינו מכהו [את בעל הדין החייב] אלא בשאינו יכול להציל [את בעל דינו הזכאי בדין] על ידי דבר אחר⁵.

מהימנותו המיוחדת של עובד הציבור

"חזקת הכשרות" הנתונה לשליח בית הדין במסגרת מילוי תפקידו אינה אלא ביטוי אחד לכלל רחב הרבה יותר. ויש גם בעלי תפקידים אחרים המוזכרים בתורה שהוענקה להם "חזקת כשרות" דומה שמשמעותה רמת מהימנות גבוהה.

כך, לדוגמה, כותב בעל "ספר החינוך" (ספרד, המאה הי"ד), לעניין המלך:

ומה שאמרו זכרונם לברכה "שׂוֹם תשים עליך מלך - שתהא אימתו עליך" (סנהדרין יט ע"ב), כלומר שנירא אותו ונאמין לדבריו בכל דבר שלא יצווה כנגד התורה⁶.

מדברים אלה - "ונאמין לדבריו" - אנו למדים שהמצווה למנות מלך, "שום תשים עליך מלך", כוללת גם את החובה לתת רמת מהימנות גבוהה לדבריו.

פוסקי ההלכה הכירו בתוקפו של עיקרון זה ביחס לכלל עובדי הציבור ולא צמצמו אותו לבעלי תפקידים שנזכרו בתורה במפורש בלבד. כך, לדוגמה, בעל שו"ת "שיבת ציון" כותב שהבודק [=הממונה על בדיקת כשרות השחיטה] נאמן כשני עדים כשהוא מעיד על טרֵפה⁷, אף אם השוחט, הטבח, או כל אדם אחר שאינו ממונה כמוהו על הבדיקה, חולקים על דבריו. "הבודק עומד וממונה על כך", ולכן "הוא נאמן כבי תרי"⁸.

יסודה המשפטי של מהימנות עובד הציבור

מהו יסודה המשפטי של רמת המהימנות הגבוהה שזוכה לה עובד הציבור? לעניין זה הועלו הסברים שונים במקורות המשפט העברי. אחד ההסברים הוא שמהימנותו של עובד הציבור יסודה בעובדה שהוא נבחר למשרתו על ידי הציבור, והציבור נחשב אפוא כמי שקיבל על עצמו מראש להעניק לנבחר מהימנות מיוחדת.

כך עולה, לדוגמה, מתוך תשובה שהשיב בעל "שו"ת שיבת ציון"⁹ בעניין מהימנותו של "מרא דאתרא", הרב המקומי:

שאֵלת חכם בשוחט אחד שנפל למשכב, וכאשר הכביד חוליו עליו שלח לקרוא את הרב. וכאשר בא הרב אליו אמר שרוצה להתוודות על חטאיו, ואיש לא היה עמהם בחדר. ואמר השוחט דרך וידוי שבנעוריו נכשל בבעילת ארמית, ועתה נכשל בשתיית סתם יינם, ולערך חמש פעמים סמוך לחוליו מצא סכינו פגום אחר שחיטה והכשיר הבהמה. ואחר ששמע הרב דבר זה, בדק אותו אם הוא שפוי בדעת. וכאשר ראה שדעתו מיושבת עליו, הלך הרב והטריף כל כלי ראשון [=הכלים שנגע בהם הבשר הטָרף] מבעלי [ה]בתים.

לימים הבריא השוחט ממחלתו וחזר בו מהודאתו, ואף טען שמעולם לא התוודה על חטאיו בפני הרב. ונשאלת השאלה: האם עדותו של השוחט, המתכחש לעדות הרב בדבר הודאתו, שוות ערך לעדותו של הרב? בעל "שו"ת שיבת ציון" משיב על שאלה זו בשלילה, ופוסק שיש לעדות הרב עדיפות מכרעת. וזה לשונו:

הדבר פשוט שהרב נאמן נגד השוחט, והכחשת השוחט לאו כלום היא... במקום שיש מרא דאתרא [=רב מקומי] שנתקבל מהקהל, ידוע הוא שנתקבל מבני קהילתו להשגיח על כל דבר איסור והיתר, ובייחוד על השוחט ועל הטבח.
בזה, לכולי עלמא, הרב נאמן, הואיל ובני הקהילה הימנוהו על כך... בנידון זה, שכל בני מתא [=בני העיר] סומכים על הרב בעניין השוחט, פשיטא שהרב נאמן לומר שהשוחט התוודה לפניו.

נימוק נוסף ורב חשיבות למהימנותו של עובד הציבור הוא כי מהימנות זו היא תכונה אינהרנטית, המובנית במשרת עובד הציבור עצמה. תפקיד המלך, וכן גם ה"שופט" וה"שוטר" הנזכרים במקרא - "שפטים ושטרים תתן לך" (דברים טז, יח) - יהא חסר משמעות אם לא תתלווה אליו רמה מינימלית של אֵמון מצד הכפופים לו.

נימוק זה העלה ר' יוסף רוזין, "הרוגצ'ובר", כשנדרש להשיב בעניין "דבר שאלתו אודות רב שמקצת עוררים עליו שאינו מתעסק כהוגן בדבר הרבנות"¹⁰. גם הוא פוסק שהרב זוכה לרמה מיוחדת של מהימנות. ואלה דבריו:

כך הוא הדין גבי רב לעירו: אם מתחילה קיבלו אותו עליהם, והוא רב הגון כדת, אינם יכולים לערער עליו בלא שום ראיה והוכחה גמורה, ומכל שכן רק מיעוט הקהל… לדינא כך: אם רק מיעוט, ובלא אמתלא טובה, אין לבית דין להזדקק לזה כלל¹¹.

לאחר שהוכיח ר' יוסף רוזין שרב העיר זוכה למהימנות מיוחדת¹², הוא מבקש לבחון את השאלה: מדוע זוכה רב העיר לרמת מהימנות גבוהה מזו של כל בעל דין אחר? בתשובתו הוא מציע שני נימוקים: אחד מהם הוא הנימוק שכבר ראינו לעיל, ולפיו "קיבלו עליהם רוב העיר", אלא שהוא מקדים לו את הנימוק ש"אי אפשר בלא זה".

המשמעות של נימוק זה היא: אם לא תינתן לרב מהימנות עדיפה על פני בני קהילתו, כיצד יוכל למלא את תפקידו? הלוא כל אימת שיראה אחד מבני הקהילה את עצמו נפגע מהחלטת הרב, יוכל לסכל אותה על ידי הגשת תביעה כנגד הרב, והלה ייאלץ להוכיח את צדקת החלטתו. במקום לרעות את צאן מרעיתו, ימצא הרב את עצמו מכלה את זמנו בדיונים משפטיים, והלוא הדעת אינה סובלת תוצאה זו, ודי בדבר להצדיק הענקת מהימנות מיוחדת לרב.

לדעת הרוגצ'ובר, נימוק זה עולה בקנה אחד עם העיקרון שבדיני הראיות במשפט העברי, ולפיו כאשר אין אפשרות מעשית אחרת להוכיח עובדה נתונה לצורך יישומו של דין מסוים, ההלכה מכשירה את עדותם של עדים המוגדרים בדרך כלל כפסולי עדות¹³.

הטעם השני שמביא ר' יוסף רוזין, "קיבלו עליהם רוב העיר", משלים את הטעם הראשון. לפי הטעם הראשון, רמת המהימנות הגבוהה ניתנת לבעל הסמכות משום ש"אי אפשר בלא זה". אולם, תפקיד הרב אין יסודו בתורה ומי הקנה לרב את מעמדו? על כך באה התשובה: הציבור עצמו הוא שרוצה בכהונתו של הרב, ומיניה וביה העניק לו את רמת המהימנות המיוחדת ההכרחית למילוי תפקידו.

בתשובתו, מזכיר ר' יוסף רוזין בעלי תפקידים נוספים הנהנים אף הם מרמת מהימנות מיוחדת: הרופא¹⁴, סופר בית הדין¹⁵ והדיין¹⁶ - הללו זוכים לרמת מהימנות מיוחדת ברמה גבוהה מזו של סתם עד, גם מבלי שיצוין דבר זה במפורש בשעת המינוי.

חסינות דיונית

יש ליתן את הדעת לעובדה שלפי גישת ר' יוסף רוזין, מהימנות הרב מהווה חסם בפני עצם הגשת התביעה, ולא רק ביטוי לעדיפותו בשעת הדיון המשפטי: "רב שמקצת עוררים עליו... אין לבית דין להזדקק לזה כלל". אמנם אפשר שאילו היה בית הדין דן בתביעה, היה חולק על שיקול דעתו של הרב, אולם כל זמן שהוויכוח עם הרב הוא בשאלת שיקול הדעת, ואין הוכחה שטעה הרב בדבר משנה או שמעל בתפקידו, אין עדיפות לשיקול דעתו של בית הדין משיקול דעתו של הרב, מרא דאתרא. להפך, שיקול דעתו של הרב עדיף, מפני שהוא זה שמינהו הציבור לשאת באחריות הקהילתית, כפי שהסביר הרא"ם, ר' אליהו מזרחי¹⁷ (טורקיה, קושטא, המאה הט"ז):

מכיוון שהוא ממונה עליהם... הוה ליה כבית דין הגדול בירושלים, שכל החכמים היו בטלים לגביו.

אמנם נראה שאין הדין כן אם נתמנה הרב כחלק ממערכת היררכית, שבכגון זה יש זכות למי שנפגע מהחלטתו של הרב לערער עליה בפני ערכאה (עַרְכָּה) גבוהה יותר. עצם המבנה ההיררכי נותן עדיפות לשיקול הדעת של הערכאה הגבוהה משיקול דעתה של הערכאה הנמוכה. ואולם עדיפות זו מאפשרת את הפיכת החלטתו של הרב, אבל לא את העמדתו לדין. העמדתו לדין של הרב לא תתאפשר אלא אם כן יוכח שניצל את מעמדו לרעה, ולשם כך דרושה לדבריו "ראיה והוכחה גמורה", כי "בלא אמתלא טובה, אין לבית דין להזדקק לזה כלל".

ונשאלת השאלה: אם בית הדין אינו דן בתלונה נגד הרב, מי יכריע אם יש "ראיה והוכחה גמורה" נגדו, אם לאו? ונראה שראוי שיבדוק בית הדין עצמו או גוף אחר18 אם יש בידם של המערערים על הרב "ראיה והוכחה גמורה", ורק אם ייווכח לדעת שיש להם ראיה, יזומן הרב לדין תורה.

חזקת הכשרות ומהימנות הרשות הציבורית במשפט הישראלי

בניגוד למשפט העברי, אין בדיני הראיות של המשפט הישראלי חזקת מהימנות מיוחדת למי שממלא תפקיד ציבורי. בסעיף 23 לפקודת הראיות [נוסח חדש], תשל"א-1971, נאמר: "בית המשפט רשאי, אם אין הוא רואה חשש לעיוות הדין, לקבל כראיה תעודה על דבר שנרשם במסמך רשמי". לפי סעיף 25 לפקודה, "דין תעודה זו כדין עדות בשבועה", אך לפי האמור בסעיף 26, אין בה כדי לגרוע מכוחו של בית המשפט להורות על חקירת עובד הציבור בבית המשפט על תוכנה. וברור שהיא אינה זוכה מלכתחילה לרמת מהימנות מיוחדת, גבוהה יותר, מזו של כל ראיה אחרת.

כך בדיני הראיות, אך במשפט המנהלי יש נטייה מסוימת להעניק לרָשות הציבורית מעמד מיוחד. בדומה למשפט העברי, מניח המשפט הישראלי שהרָשות הציבורית מכלכלת את מעשיה על פי הדין, ולפיכך יש לה "חזקת כשרות". עיקרון זה, המכונה לעתים גם "חזקת חוקיות המנהל"¹⁹, פועל לעתים לטובת הרָשות אף על פי שלא תמיד ברורה ההצדקה לדבר. כך, לדוגמה, במקרים שהרָשות הציבורית פטורה בהם מן החובה לנמק את החלטותיה, וההנחה היא שפעלה כראוי, וכל ספק יפעל לטובתה²⁰.

סוף דבר

ממעשה דתן ואבירם, למדו במשפט העברי, בניגוד למשפט הישראלי, ששליח בית דין נהנה מרמת מהימנות מיוחדת וגבוהה. הוא הדין לבעלי תפקידים אחרים המתמנים על ידי הציבור, כגון המלך והרב. "חזקה" זו נועדה לאפשר להם למלא את תפקידם כראוי, והיא כלולה במינוי שקיבלו. מהימנות זו אינה ניתנת לערעור אלא כשישם "ראיה והוכחה גמורה" הסותרת אותה.

מן הראוי היה לדון, להשלמת התמונה, בדרכי הענישה של עובד ציבור המנצל לרעה את מעמדו העדיף, אולם קצרה היריעה מלדון בדבר כאן, ועוד חזון למועד.

למאמרים נוספים ב'פשיטא'

הערות שולים:

* הרב יהונתן בלס, רבו של היישוב נוה-צוף, ראש כולל "רצון יהודה" בפתח-תקווה.

חידושי הר"ן, מועד קטן טז ע"א.
רמב"ם, הלכות סנהדרין, פרק כה, הלכה ה; שולחן ערוך ורמ"א, חו"מ, סימן ח, סעיף ה.
שולחן ערוך, חו"מ, סימן יא, סעיף א.
ערוך השולחן, חו"מ, סימן ח, סעיף ו.
שער משפט, סימן ח, ס"ק ב.
ספר החינוך, מצווה תצז.
שו"ת שיבת ציון, סימן כג. וראה פתחי תשובה, יורה דעה, סימן לט, ס"ק טז.
שו"ת שיבת ציון, סימן כה. דוגמה נוספת היא בעניין הממונים על הקופה הציבורית, עליהם נאמר: "ולא יחשבו את האנשים [=הגזברים]... כי באמונה הם עושים" (מלכים ב, יב, טז), וכך נפסק להלכה. ראה בבא בתרא ט ע"א. וראה, א' הכהן, דיני חוקה ומנהל ציבורי במשפט העברי, חלק א, הוד השרון תשנ"ז, עמ' 530-528.
שו"ת שיבת ציון, סימן כג.
שו"ת צפנת פענח, הוצאת מכון צפנת פענח, בעריכת הרב מנחם כשר, סימן מב.
תשובה זו מצוטטת בפסקי דין ירושלים, דיני ממונות ובירורי יהדות, ג, פס"ד בעמוד רלז. המסקנה שם, על בסיס תשובה זו, היא: "לפיכך בנידון דידן אין להתייחס לטענות שטוענים הנתבעים כנגד הרב ללא הוכחות ממשיות, והרב בחזקת נאמן". השווה לנאמר שם, עמ' רנג: "בין שאר התפקידים הקשים המוטלים על רב בציבור הוא מצוות התוכחה כלפי עבריינים… וחזקה על הרב ששקל את הדברים היטב, גם אם היה הדבר בשעת כעס, וע"כ אין מקום לתביעה על התנהגות בלתי הולמת בקיום מצוות התוכחה. ואדרבא, מי שתפקידו להוכיח, והוא אינו מוכיח מפני אימת הבעלי בתים, הרי הוא עתיד ליתן את הדין".
אם כי הוא מתלבט בשאלה אם מהימנות זו היא כשל שני עדים (כפי שעולה מרש"י: חולין י ע"ב; תמורה כח ע"א) או היא כשל שליש [=נאמן] (על נאמנות שליש ראה, שולחן ערוך, חו"מ, סימן נו)? להבחנה בין שני אלה, ראה הרמב"ן (מובא בספר התרומות, שער נב, חלק ג, אות ח) והרשב"א (שו"ת הרשב"א, חלק ג, סימן קצט), החולקים בשאלת נאמנות השליש אף כנגד שני עדים.
ראה, לדוגמה, חידושי הרמב"ן, גיטין ב ע"ב, ד"ה "עד אחד נאמן באיסורין", בעניין נאמנותה של אישה שטהרה מטומאתה: "התם אי אפשר שתביא עדים לפסיקת זיבתה ונידתה ולספירתה ולטבילתה, לפיכך האמינתה תורה".
על מקור זה, המובא בספר "צפנת פענח", אפשר להוסיף שגם כשמהימנותו של עד אינה תנאי מקדמי למימוש דין מסוים, ההלכה מעניקה מהימנות למי שמהימנותו מסייעת (אם כי אינה חיונית) ליישום הלכה מסוימת. כך, לדוגמה, ניתנה למיילדת מידה מיוחדת של מהימנות לעניין זיהוי תינוקות שיילדה (קידושין עג ע"ב). לדעת הר"ן (קידושין לא ע"א בדפי הרי"ף), מהימנות זו אינה נובעת מעיקר הדין, אלא מכוח תקנת חכמים, בשל כורח המציאות: "לא מדינא [=מן הדין], אלא דהימנוה רבנן [=שהאמינוה חכמים], לפי שעל הרוב אי אפשר בעניין אחר". והשווה חזון איש, אבן העזר, סימן נט, אות כ. לדעתו, אפשר שנאמנותה של המיילדת היא מן התורה. וראה בירור הלכה, קידושין עג ע"ב, לעניין גדרי הנאמנות של המיילדת.
הוא הדין לתביעות ממון שמחמת נסיבותיהן יכול להעיד עליהן רק מי שפסול לעדות בדרך כלל. ראה, רמ"א, חו"מ, סימן לה, סעיף יד. ביאור הגר"א, שם, ס"ק כח, מפנה לדינה של המיילדת.
רמב"ם, הלכות שבת, פרק ב, הלכה א, פוסק שעושים מלאכה בשבת על פי הרופא של אותו מקום.
הבנת בעל "צפנת פענח" את פירוש הרמב"ם לדברי חכמים במשנה, סנהדרין ד, ג (לו ע"ב).
נראה שיש לבעל "צפנת פענח" פירוש משלו לסוגיית קידושין עד ע"א, ולפיו בדין שאינו "שודא דדייני" נאמן הדיין גם לאחר שיצאו בעלי הדין מלפניו. אולם גם הרא"ש (שו"ת הרא"ש, כלל נו, סימן ו) סבור שיש לשני דיינים נאמנות גדולה משל שני עדים. וכך נפסק בשולחן ערוך, חו"מ, סימן כג, סעיף א. להלכה, אף דיין יחיד, כל זמן שהוא דן בתביעה, נאמן כשני עדים. ראה נתיבות המשפט, ביאורים, סימן כג, ס"ק ב.
שו"ת הרא"ם, סימן נז.
עו"ד הרב שמחה מירון מסר לי שבעניין זה ישנה החלטה של מועצת הרבנות הראשית, והיא אף נשלחה בשעתו כהנחיה מטעם הרבנות הראשית לכל בתי הדין הרבניים בארץ. ההחלטה ניתנה בעת כהונתו של הגרא"י אונטרמן זצ"ל כרב ראשי, והיא אוסרת על בתי הדין להזדקק לתביעות כנגד רבנים בתוקף תפקידם הרבני, ונקבע שכל תביעה מעין זו צריכה קודם כל להתברר בפני מועצת הרבנות הראשית לישראל, ורק אם היא תמצא שיש מקום לתביעה משפטית אישית כנגד הרב, תחליט המועצה מי ידון בה.
ראה י' זמיר, הסמכות המנהלית, ירושלים תשנ"ו, עמ' 920.
לביקורת עמדה זאת, ראה זמיר, שם, ובמאמרו, "ראיות בבית המשפט הגבוה לצדק", משפט וממשל א (תשנ"ג), עמ' 295.